Dana Kelurahan: Sejarah dan Perkembangannya

Dana kelurahan adalah dana yang dialokasikan pemerintah pusat dalam APBN untuk kelurahan. Dana ini ditujukan sebagai dukungan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk memenuhi kebutuhan penganggaran bagi kelurahan dalam pembangunan sarana prasarana kelurahan, serta pembiayaan kegiatan pemberdayaan masyarakat di kelurahan. Dana kelurahan merupakan alokasi anggaran untuk kelurahan yang dianggarkan dalam APBD tiap kabupaten/kota di luar DKI Jakarta.

Dalam sejarahnya, kebijakan ini pertama kali digulirkan pada tahun 2018, lalu mulai diimplementasikan pada tahun anggaran 2019 dan 2020. Akan tetapi, pada tahun anggaran 2021, kebijakan ini dihentikan. Pemerintah memutuskan untuk tidak lagi mengalokasikan dana kelurahan secara khusus dalam APBN 2021. Apa sebenarnya dana kelurahan ini? Apa dasar hukumnya dan tujuannya? Bagaimana pengalokasiannya dan realisasinya?

Baca Juga: Dana Kelurahan Disikapi Dilematis

Pertama-tama, dana kelurahan diatur dalam UU APBN 2019 dan 2020, yakni Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2018 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2019 dan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2019 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2020. Dalam dua dokumen undang-undang tersebut, dana kelurahan merupakan bagian dari pos keuangan Dana Alokasi Umum (DAU), yakni dana yang dialokasikan dalam APBN kepada daerah dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.

Dalam kebijakan APBN tahun 2019, dana kelurahan disebut “Dana Alokasi Umum Tambahan”. Sementara dalam kebijakan APBN tahun 2020, dana kelurahan disebut spesifik sebagai “Dana Alokasi Umum Tambahan Bantuan Pendanaan Kelurahan” (DAU TBPK). Hal ini karena dalam pos anggaran Dana Alokasi Umum tahun 2020 terdapat DAU Tambahan jenis lainnya, yakni DAU Tambahan Bantuan Pendanaan Penyetaraan Penghasilan Tetap Kepala Desa dan Perangkat Desa dan DAU Tambahan Bantuan Pendanaan Penggajian Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.

Dalam praktiknya, penyaluran dana kelurahan diatur dalam peraturan menteri keuangan. Dua peraturan menteri keuangan yang mengatur penyaluran dana kelurahan adalah Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 187/PMK.07/2018 tentang Tata Cara Penyaluran Dana Alokasi Umum Tambahan Tahun Anggaran 2019 (untuk tahun 2019) dan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 8/PMK.07/2020 tentang Tata Cara Penyaluran Dana Alokasi Umum Tambahan Tahun Anggaran 2020 (untuk tahun 2020).

Dana kelurahan atau DAU TBPK tersebut lantas disatukan ke dalam anggaran APBD kabupaten/kota yang disalurkan kepada tiap-tiap kelurahan. Dalam hal ini, perlu dibedakan antara dana kelurahan atau DAU TBPK yang diambil dari APBN dengan total alokasi anggaran untuk tiap-tiap kelurahan dalam APBD kabupaten/kota. Terkait hal terakhir tersebut, dasar hukum yang mengatur arus kas anggaran bagi kelurahan secara keseluruhan adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah (Pasal 230). Undang-Undang ini sempat diubah beberapa pasalnya dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 yang telah ditetapkan menjadi Undang-Undang oleh Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015.

Ketentuan UU itu lalu diturunkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2018 tentang Kecamatan. Peraturan ini masih berlaku sampai sekarang dan mengatur tentang alokasi dana untuk kelurahan. Sebagai catatan, pada tahun 2022 diterbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2022 tentang Forum Koordinasi Pimpinan di Daerah yang mengatur beberapa perubahan dalam PP 17/2018. Namun, PP 12/2022 tersebut hanya melakukan pencabutan pada pasal-pasal yang tidak berkaitan dengan alokasi dana untuk kelurahan.

Bab IV dari PP 17/2018 tentang Kecamatan tersebut mengatur tentang pendanaan dan secara khusus pendanaan bagi kelurahan diatur dalam Bab IV Bagian Kedua PP 17/2018 tersebut. Pasal 30 Ayat 1 di dalamnya menyebutkan bahwa Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota mengalokasikan anggaran untuk pembangunan sarana dan prasaran kelurahan serta pemberdayaan masyarakat di kelurahan dalam APBD Kabupaten/Kota. Selanjutnya, Pasal 30 Ayat 2 di dalamnya menyebutkan bahwa alokasi anggaran tersebut dimasukkan ke dalam ‘anggaran kecamatan’ pada bagian ‘anggaran kelurahan’.

Untuk meringkasnya, berikut daftar dokumen hukum yang mengatur alokasi anggaran untuk kelurahan dari APBD dan Dana Kelurahan dari APBN.

Tabel Daftar Peraturan Hukum Terkait Alokasi Anggaran untuk Kelurahan dan Dana Kelurahan

Sumber: Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum Badan Pemeriksa Keuangan

Perhitungan alokasi dana kelurahan dari APBN yang disalurkan ke dalam APBD kabupaten/kota dan diterima tiap kelurahan diatur di dalam dua PMK yang mengatur dana kelurahan pada tahun 2019 dan 2020. Ketentuan dana kelurahan di dua tahun anggaran tersebut memiliki besaran yang berbeda mengingat jumlah dana untuk kelurahan yang tetap (Rp3 triliun) dan jumlah kelurahan yang bertambah (dari 9.212 ke 9.221 kelurahan).

Penghitungan besaran dana kelurahan tiap tahun anggaran didasarkan pada kategori kualitas pelayanan publik di suatu kabupaten/kota dan dikalikan jumlah kelurahan pada kabupaten/kota tersebut.

Berikut detail  besaran alokasi dana kelurahan di tahun 2019 dan 2020 berdasarkan PMK 187/PMK.07/2018 dan PMK 8/PMK.07/2020:

Tabel Perhitungan Alokasi Dana Kelurahan 2019 dan 2020

Sumber: PMK 187/PMK.07/2018 dan PMK 8/PMK.07/2020

Daftar kelurahan penerima dana kelurahan 2019 dan kategorinya dicantumkan dalam Lampiran PMK 187/PMK.07/2018. Daftar kelurahan yang ditetapkan untuk dana kelurahan 2019 ini mengacu pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 137 Tahun 2017 tentang Kode dan Data Wilayah Administrasi Pemerintahan. Total terdapat 8.212 kelurahan penerima Dana Kelurahan 2019.

Sementara itu, daftar kelurahan penerima dana kelurahan 2020 dan kategorinya dicantumkan dalam Lampiran PMK 8/PMK.07/2020. Daftar kelurahan yang ditetapkan untuk dana kelurahan 2020 ini mengacu pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 72 Tahun 2019 tentang Kode dan Data Wilayah Administrasi Pemerintahan. Total terdapat 8.221 kelurahan penerima dana kelurahan 2020.

Selanjutnya, dana kelurahan tersebut disatukan dalam alokasi anggaran untuk kelurahan secara keseluruhan dalam APBD kabupaten/kota. Perhitungan alokasi anggaran untuk kelurahan ini (secara umum, bukan hanya dana kelurahan) diatur dalam PP 17/2018.

Dalam peraturan hukum tersebut ditetapkan dua kategori penerima alokasi anggaran untuk kelurahan. Pertama untuk daerah kota yang tidak memiliki desa, alokasi anggaran paling sedikit 5 persen dari APBD setelah dikurangi Dana Alokasi Khusus dan ditambah DAU Tambahan yang ditetapkan sesuai undang-undang mengenai APBN. Kedua, untuk daerah kabupaten yang memiliki kelurahan dan kota yang memiliki desa, alokasi anggaran kelurahan paling sedikit sebesar dana desa terendah yang diterima oleh desa di kabupaten/kota ditambah DAU Tambahan yang ditetapkan sesuai dengan undang-undang mengenai APBN.

Bagan di bawah ini menjelaskan perhitungan alokasi anggaran untuk kelurahan dalam APBD Kabupaten/Kota:

Bagaimana mekanisme penyaluran dana kelurahan ke dalam kas anggaran kelurahan tersebut?

Dalam Pasal 7 PMK 187/PMK.07/2018 dijelaskan mekanisme penyaluran dana kelurahan adalah dengan jalan pemindahbukuan dari rekening kas umum negara ke rekening kas umum daerah kabupaten/kota dan dicatat dengan menggunakan akun DAU dengan output kegiatan penyaluran DAU Tambahan. Dana Kelurahan atau DAU TBPK tersebut lalu digabungkan dalam Dana Alokasi Kelurahan yang ditetapkan dalam APBD Kabupaten/Kota.

Sebagai catatan, bila dilihat dalam pos yang lebih besar, dana kelurahan atau DAU TBPK tersebut merupakan bagian dari dana alokasi umum dan DAU merupakan bagian dari pos anggaran transfer kepada daerah dan dana desa. Pos tersebut adalah total dana yang dialirkan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Pada APBN 2019, besarannya mencapai 50,59 persen dari total APBN Rp2.461,1 triliun, sementara pada APBN 2020 sebesar 33,8 persen dari total APBN Rp2.540,4 triliun.

Penyaluran dana kelurahan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah kabupaten/kota dilakukan melalui dua tahap, masing-masing 50 persen dari nilai total pagu alokasi DAU Tambahan. Tahap I pada Januari-Mei dan Tahap II pada Maret-Agustus.

Untuk pengalokasian kepada setiap kelurahan, para kepala daerah kabupaten/kota akan menerbitkan peraturan bupati/peraturan walikota yang mengatur alokasi DAU TBPK bagi tiap kelurahan di wilayahnya dan pedoman tentang penggunaan DAU TBPK tersebut.

Untuk mekanisme pelaporan dan pemantauan, tiap bupati dan walikota yang menerima alokasi DAU TBPK dari pemerintah pusat mesti menyampaikan dua jenis laporan. Pertama ialah Laporan Realisasi Penyerapan Dana Alokasi Umum Tambahan Tahap I dan kedua ialah Laporan Realisasi Penyerapan Dana Alokasi Umum Tambahan Tahun Anggaran 2019/2020 Kabupaten/Kota. Hal ini diatur dalam PMK Nomor 187/PMK.07/2018 dan PMK Nomor 8/PMK.07/2020 tersebut. PemKab/PemKot bertugas mengkompilasi laporan dari tiap kelurahan.

Dana kelurahan atau Dana Alokasi Umum Tambahan Bantuan Pendanaan Kelurahan dialokasikan untuk memberi dukungan pendanaan kepada pemerintah daerah kabupaten/kota dalam memenuhi kewajiban penganggaran bagi kelurahan, yakni untuk mendanai kegiatan pembangunan sarana dan prasarana kelurahan serta kegiatan pemberdayaan masyarakat. Hal ini dijelaskan dalam Pasal 2 PMK No.187/PMK.07/2018 dan Pasal 3 PMK Nomor 8/PMK.07/2020.

Dalam PMK tersebut  juga disebutkan bahwa dana kelurahan itu tidak mengurangi komitmen pendanaan daerah kabupaten/kota kepada kelurahan yang sudah ditetapkan melalui APBD mereka seturut ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Selanjutnya, untuk implementasi praktis dari penggunaan dana kelurahan tersebut, tiap-tiap kabupaten/kota mengacu pada Permendagri Nomor 130 Tahun 2018 tentang Kegiatan Pembangunan Sarana & Prasarana Kelurahan & Pemberdayaan Masyarakat di Kelurahan dalam menggunakan dana kelurahan yang telah disatukan ke dalam APBD kabupaten/kota masing-masing. Permendagri 130/2018 tersebut mengatur penggunaan anggaran untuk kelurahan baik dana kelurahan yang berasal dari APBN maupun alokasi anggaran yang ditetapkan dari APBD Kabupaten/Kota itu sendiri.

Secara prinsip, Pasal 3 Ayat 1 Permendagri 130/2018 mengatur bahwa pembiayaan sarana prasarana kelurahan dimaksudkan untuk pelayanan sosial dasar yang berdampak langsung pada meningkatnya kualitas hidup masyarakat.

Bagaimana detail penggunaan dana kelurahan yang telah disatukan ke dalam APBD Kabupaten/Kota tersebut?

Pertama tentang penggunaan untuk pembangunan sarana dan prasarana kelurahan; hal ini  diatur pada Pasal 3 dan Pasal 4 Permendagri 130/2018. Kegiatan pembangunan sarana dan prasarana meliputi:

Tabel Daftar Penggunaan Anggaran Kelurahan untuk Pembangunan arana dan Prasarana Kelurahan

Sumber: Permendagri 130/2018.

Kedua, untuk kegiatan pemberdayaan masyarakat, Pasal 5 Ayat 1 Permendagri 130/2018 menjelaskan bahwa kegiatan pemberdayaan masyarakat di kelurahan yang dimaksud adalah untuk peningkatan kapasitas dan kapabilitas masyarakat di Kelurahan dengan mendayagunakan potensi dan sumber daya sendiri. Pasal 5 Ayat 2 dan Pasal 6 menjabarkan bahwa kegiatan pemberdayaan tersebut meliputi:

Tabel Daftar Penggunaan Anggaran Kelurahan untuk Pemberdayaan Masyarakat

Sumber: Permendagri 130/2018.

Bagaimana menentukan pembangunan atau kegiatan pemberdayaan mana yang akan dipilih?

Pasal 7 Ayat 1 Permendagri 130/2018 menetapkan bahwa penentuan kegiatan pembangunan sarana dan prasarana kelurahan dan pemberdayaan masyarakat di kelurahan dilakukan melalui musyawarah pembangunan kelurahan. Pasal 8 selanjutnya menetapkan bahwa kegiatan tersebut dimasukan ke dalam dokumen perencanaan daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan kepala kelurahan menjadi kuasa pengguna anggaran yang menerima wewenang yang diberikan oleh kepala kecamatan.

Dari Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2019 yang diterbitkan oleh Kementerian Keuangan, didapati bahwa realisasi dana kelurahan atau Dana Alokasi Umum Tambahan Bantuan Pendanaan Kelurahan (DAU TBPK) tahun 2019 adalah sebesar Rp2.611.739.709.000 atau sekitar Rp2,6 triliun. Nilai tersebut termasuk di dalam realisasi Dana Alokasi Umum sebesar Rp420.910.238.556.000 atau Rp420 triliun.

Sementera itu, dari Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2020 didapati bahwa realisasi dana kelurahan tahun 2020 sebesar Rp2.773.037.924.551 atau sekitar Rp2,8 triliun. Realisasi anggaran tersebut termasuk dalam jumlah realisasi DAU sebesar Rp381.61.451.495.551.

Tabel berikut menjelaskan perbandingan realisasi Dana Kelurahan 2019 dan Dana Kelurahan 2020:

Bila dilihat dari arus alokasi Dana Kelurahan dalam APBN 2019 dan 2020, perbandingan alokasi anggaran dan realisasi Dana Kelurahan dalam kedua APBN adalah seperti berikut:

KOMPAS/RONY ARIYANTO NUGROHO

Seorang ibu di Kampung Perca, Gang Raden Alibasyah, Sindangsari, Kota Bogor, Jawa Barat, merangkai perca untuk dijadikan motif, Kamis (17/3/2022). Kampung Perca merupakan salah satu bentuk pemberdayaan masyarakat agar kesejahteraan masyarakat terus meningkat.

Dana kelurahan berbeda dengan dana desa yang diinisiasi pemerintah pada tahun 2015 dengan diterbitkannya Undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa.

Dana desa merupakan pos anggaran dalam APBN yang berdiri sendiri di luar Transfer kepada Daerah yang merupakan pos di atas Dana Alokasi Umum. Alokasinya pun relatif lebih besar dibandingkan dengan Dana Kelurahan, dengan rata-rata tiap desa menerima Rp 900 Juta, sementara tiap kelurahan menerima rata-rata Rp 350 Juta dari dana kelurahan. Perbedaan juga terletak pada mekanisme penyaluran dan otonomi penggunaannya, di mana dana desa disalurkan dari APBN kepada APBDes.

Bila menelusuri asal pertimbangan pengadaan dana kelurahan itu sendiri, gagasan tentang kebijakan fiskal dana kelurahan ini pertama kali diajukan oleh Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia (APEKSI) untuk memenuhi permintaan para kepala kelurahan. Para kepala kelurahan merasa memerlukan bantuan dana serupa dari pemerintah. Memenuhi permintaan tersebut, pemerintah mengalokasikan dana kelurahan yang pertama pada tahun 2019 sebesar Rp 3 trilliun dengan mengambilnya dari anggaran dana desa. Dana desa tahun 2019 waktu itu dipotong dari Rp 73 triliun menjadi Rp 70 triliun untuk pengalokasian dana kelurahan tahun 2019.

Bila menilik status keduanya dalam sistem tatanan pemerintahan, desa dan kelurahan sama-sama berkedudukan di bawah kecamatan. Hal ini diatur dalam Pasal 2 Ayat 2 Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Akan tetapi, desa memiliki sumber pendanaan yang lebih bermacam-macam dan wewenang pengelolaan anggaran yang lebih besar.

Desa mendapatkan pendanaan dari empat sumber, yakni pendapatan asli desa (misalnya dari BUMDes), alokasi APBN (selain dana desa), pajak dan retribusi daerah kabupaten/kota, dan dana desa. Sementara itu, kelurahan mendapatkan anggaran dari alokasi anggaran untuk kelurahan di bawah pos kecamatan pada APBD tiap-tiap kabupaten/kota, sebagaimana telah dijelaskan di atas.

Terkait wewenangnya, desa memiliki kewenangan penyelenggaraan pemerintah desa dengan sistem Badan Permusyawaratan Desa (BPD), pelaksanaan pembangunan desa, pembinaan kemasyarakatan, pemberdayaan masyarakat, serta hak asal usul dan adat istiadat.  Sementara itu wewenang kelurahan terbatas sebagai turunan dari wewenang kecamatan.

Berikut perbedaan antara kelurahan dan desa:

Pada kebijakan fiskal APBN 2021 dan APBN 2022 tidak ada lagi pos alokasi dana kelurahan atau Dana Alokasi Umum Tambahan Bantuan Pendanaan Kelurahan (DAU TBPK). Pos anggaran DAU masih ada dalam kedua APBN tersebut, tetapi di dalamnya tidak lagi terdapat pos anggaran Dana Alokasi Umum Tambahan maupun DAU TBPK.

Dalam APBN 2022 (UU 6/2021), DAU yang dialokasikan pemerintah pusat untuk pemerintah daerah berjumlah Rp378 triliun. Peraturan Presiden Nomor 104 Tahun 2021 tentang Rincian APBN Tahun Anggaran 2022 memberikan rincian alokasi DAU yang diterima tiap Kabupaten/Kota (Lampiran V.2 Perpres 104/2021) tetapi dalam dokumen hukum tersebut tidak diatur besaran yang mesti dialokasikan tiap kabupaten/kota untuk alokasi anggaran kelurahan sebagai tambahan dari APBN.

Meski demikian, di dalam Pasal 130 Undang-undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah terdapat pasal yang menjelaskan bahwa DAU yang dialokasikan pemerintah pusat dari APBN bagi pemerintah daerah terdiri atas dua bagian, yakni DAU yang tidak ditentukan penggunaannya dan DAU yang ditentukan penggunaannya. Di sana dijelaskan lebih lanjut bahwa kategori DAU yang ditentukan penggunaannya tersebut termasuk untuk mendukung pembangunan sarana dan prasarana serta pemberdayaan masyarakat di kelurahan.

Meski diatur demikian dalam UU 1/2022, tidak terdapat peraturan yang mengatur detail alokasi kedua kategori DAU tersebut. Hal ini berarti kendati ditetapkan dalam UU 1/2022 mengenai adanya sebagian DAU yang diperuntukkan bagi tambahan pendanaan kelurahan, tetap tidak ada alokasi dana kelurahan dari pemerintah pusat bagi pemerintah daerah dalam APBN 2022.

Menanggapi pertanyaan tentang ketiadaan dana kelurahan dalam APBN tahun 2021, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati mengatakan bahwa pada tahun 2021 kebutuhan dana kelurahan kembali dimasukkan dalam Dana Alokasi Umum (DAU) pada pemerintah kabupaten/kota masing-masing. Lebih jauh, dalam Pasal 3 Ayat 1 Peraturan Menteri Keuangan Nomor 17 Tahun 2021 diatur bahwa pagu DAU yang ditetapkan adalah sebesar Rp377.791.390.280.000,000 (tiga ratus tujuh puluh tujuh triliun tujuh ratus sembilan puluh satu miliar tiga ratus sembilan puluh juta dua ratus delapan puluh delapan ribu rupiah). Nilai alokasi DAU untuk tiap kabupaten dan kota diatur dalam lampiran PMK 17/2021 tersebut, tetapi tidak ada ketetapan khusus tentang bagaimana kabupaten dan kota menyalurkan DAU tersebut untuk pembangunan dan pemberdayaan kelurahan.

Berbeda dengan dana desa yang diatur secara khusus dalam UU 6/2014, dana kelurahan memang tidak diatur dalam suatu undang-undang khusus selain dalam undang-undang yang mengatur APBN. Dana Kelurahan didasarkan kepada peraturan menteri keuangan. Ketiadaan landasan hukum yang kuat ini menunjukkan posisi dana kelurahan dalam kebijakan fiskal pemerintah pusat yang cenderung mudah untuk diubah atau dihilangkan mengikuti urgensi pengalokasiannya dan kemampuan fiskal pemerintah dalam tiap-tiap tahun anggaran. (LITBANG KOMPAS)

Baca Juga:

Ubah Pendekatan Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah

KOMPAS/COKORDA YUDISTIRA

Warga Gang Sari Dewi, Banjar Tegeh Sari, Kelurahan Tonja, Kecamatan Denpasar Utara, Kota Denpasar, Bali, memanfaatkan bank sampah sebagai bagian dari upaya mengelola sampah. Pengurus Bank Sampah Sari Dewi, Kota Denpasar, mengumpulkan setoran sampah dari nasabah bank sampah di Gang Sari Dewi, Minggu (20/2/2022).