Desentralisasi Asimetris: Daerah Istimewa dan Daerah Khusus Menyangga Keutuhan NKRI

Tak seperti Amerika Serikat yang memberikan keleluasaan dan kewenangan besar kepada semua negara federal untuk menyelenggarakan pemerintahan, desain Indonesia yang tertuang dalam Undang-Undang Dasar 1945, berupaya untuk tetap menjaga wilayah-wilayah yang berbeda latar belakang dalam satu “rumah” besar bernama NKRI. Pemerintah pusat pun harus berkompromi untuk mengakomodir seluruh kepentingan daerah.

Masyarakat Indonesia mengenal adanya keberagaman status daerah di Indonesia mulai dari daerah otonom, daerah istimewa (Yogyakarta, Surakarta, dan Aceh), daerah khusus (DKI Jakarta), dan otonomi khusus (Aceh dan Papua). Bentuk-bentuk daerah ini merupakan desentralisasi kekuasaan yang bertujuan memenuhi kebutuhan masing-masing daerah dengan latar belakang dan kultur yang berbeda. Pola relasi ini lazim terjadi dalam negara kesatuan. Indonesia mempraktikkannya sejak 1950 ketika mengatur Yogyakarta.

Sebagai konsep, desentralisasi tumbuh dan berkembang seiring tuntutan dan kebutuhan negara demokrasi. Gelombang pertama perdebatan desentralisasi mulai ramai di negara-negara berkembang pada tahun 1950-an. Pada periode ini desentralisasi menjadi konsep paling relevan untuk memberdayakan pemerintahan lokal. Konsep desentralisasi terus berkembang dan memasuki gelombang kedua pada akhir tahun 1970-an.

Terdapat berbagai pemahaman terkait desentralisasi. Harry Friedman menyebut desentralisasi adalah asas penyelenggaraan pemerintahan yang dipertentangkan dengan sentralisasi. Desentralisasi menghasilkan pemerintahan lokal sebagai dampak dari pembagian kewenangan dan ruang gerak dari pemerintah pusat.

Menurut Henry Maddick, desentralisasi mencakup dekonsentrasi dan devolusi, merupakan pengalihan kekuasaan secara hukum untuk melaksanakan fungsi yang spesifik maupun residual yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Sementara Mahwood mendefinisikan desentralisasi sebagai pembagian kekuasaan dari pusat dengan kelompok lain yang masing-masing mempunyai wewenang ke dalam suatu daerah tertentu dari suatu negara.

Ahli pertama yang memulai debat terkait desentralisasi asimetris adalah Charles Tarlton dari University of California, Amerika Serikat. Menurutnya, yang membedakan antara desentralisasi biasa (simetris) dengan desentralisasi asimetris (tidak sama/beragam) terletak pada tingkat kesesuaian dan keumuman pada hubungan suatu level pemerintahan dengan sistem politik, pemerintah pusat, maupun antardaerah.

Dapat disimpulkan desentralisasi asimetris merupakan desentralisasi luas mencakup desentralisasi politik, ekonomi, fiskal, dan administrasi, tetapi tidak harus sama untuk semua wilayah negara. Desentralisasi ini mencakup kekhususan daerah masing-masing.

Berbagai aspek bisa menjadi dasar bagi daerah yang menuntut desentralisasi asimetris, seperti pembiayaan, pelayanan publik, regulasi, historis, budaya, dan sebagainya. Konsep ini dapat dijumpai pada sejumlah wilayah dengan otonomi khusus seperti Nanggroe Aceh Darussalam/NAD (UU No. 18/2001), dan Papua (UU No. 21 Tahun 2001).

KOMPAS/WAWAN H PRABOWO

Sejumlah aktifis yang tergabung dalam Front Revolusioner Mahasiswa Papua (FRMP) berunjuk rasa dengan mengusung peti sebagai simbol dari Otonomi Khusus di depan gedung MPR/DPR RI Jakarta (15/8/2005). Mereka menilai pembrian otonomi khusus ke Papua telah gagal dan menuntut revieuw Pepera 1969 dan Pepera Ulang.

Politik etis pada tahun 1900 turut memengaruhi persepsi kolonial Belanda tentang negara jajahan. Pergeseran pandangan ini berdampak pada otonomi dalam perpolitikan Indonesia. Pada masa itu, gagasan desentralisasi atau otonomi daerah tidak bertujuan menyejahterakan masyarakat pribumi, melainkan untuk melanggengkan kekuasaan Belanda.

Pemerintah Belanda meluncurkan Decentralisatie Wet (Undang-Undang Desentralisasi) pada tahun 1903. Undang-undang ini membentuk pemerintahan lokal otonomi di kota. Kebijakan ini dilanjutkan dengan pembaruan undang-undang yang sama pada 1922. Peraturan ini melahirkan Provincie van West Java atau Pasoendan pada 1 Januari 1926.Pembentukan Pasoendan disusul dengan berdirinya Provincie van Oost Java yang sebelumnya disebut Bang Wetan (1 Januari 1929) dan Provincie van Midden-Java yang awalnya disebut daerah Kejawen (1 Januari 1930).

Setelah merdeka, Indonesia tercatat enam kali mengganti undang-undang otonomi daerah. Peraturan pertama yang mengatur otonomi daerah tertuang pada UU Nomor 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Indonesia Daerah. Undang-undang ini dalam perkembangannya diganti UU No. 22/1948 tentang Penetapan Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.

Peraturan terkait otonomi daerah masih mendapat penyesuaian dimulai dari UU No. 1/1957 tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 18/1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, dan UU No. 5/1974 tentang Pemerintahan Daerah. Setelah reformasi, pemerintah mengeluarkan 2 aturan terkait otonomi daerah, yakni UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Peraturan ini kemudian direvisi menjadi UU No. 32/2004 dan UU No. 33/2004.

Perjalanan peraturan otonomi daerah dapat dibagi ke dalam tiga era, yakni awal kemerdekaan, era Orde Baru, dan Era Reformasi. Pada awal kemerdekaan UU 1/1945 hanya mengatur aspek desentralisasi politik dengan sangat terbatas. Perubahan signifikan terjadi ketika UU Tahun 1945 diubah menjadi UU No. 22/1948. UU tahun 1948 ini mengatur hampir seluruh aspek desentralisasi mencakup politik, administratif, finansial, hingga desentraliasi asimetris seperti daerah istimewa.

Situasi politik yang kurang kondusif pada masa itu menghambat penerapan UU No. 22/1948. Namun, proses otonomi daerah justru berkembang semakin demokratis ditandai dengan isi UU No. 1/1957. UU yang disetujui DPR hasil Pemilu 1955 jauh lebih baik meski masih mempertahankan format pemerintahan lokal seperti pada UU 22/1948. Kepala daerah tak lagi diangkat “pusat” berdasarkan rekomendasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), tetapi dipilih langsung.

Menjelang berakhirnya Orde Lama, isi UU No. 1/1957 diganti dengan dengan UU No. 18/1965, yang menurut Prof. Djohermansyah justru mundur karena dalam Pasal 11 sampai Pasal 17 ketentuan pemilihan langsung kepala daerah dihapus. Memasuki masa Orde Baru (Orba), UU 18/1965 diganti UU 5/1974 yang sentralistis. Pada masa Orde Baru, proses demokrasi terutama daerah mengalami kemunduran.

Euforia demokrasi meningkat saat era reformasi. Undang-Undang No. 5/1974 yang sentralistis diganti dengan UU 22/1999 dan UU 25/1999 yang menganut demokrasi lokal. Namun, peraturan ini terlalu jauh melompat dari peraturan sebelumnya sehingga sulit diterapkan. Dua UU terkait otonomi daerah kembali disesuaikan dalam UU 32/2004 dan UU 33/2004.

KOMPAS/MAHDI MUHAMMAD

Lindawati, warga Bireuen, Nanggroe Aceh Darussalam, menerima tiga kali hukuman cambuk di halaman masjid di Desa Kampung Mulia, Kota Banda Aceh, (12/1/2007). Linda beserta salah satu terhukum lainnya, Syaiful Rizal, merupakan terhukum cambuk pertama tahun 2007 karena kasus khalwat (asusila).