Paparan Topik | Politik dan Demokrasi

Desentralisasi Asimetris: Daerah Istimewa dan Daerah Khusus Menyangga Keutuhan NKRI

Desentralisasi asimetris merupakan pola relasi unik antara pemerintah pusat dan daerah karena sebab-sebab khusus. Konsep ini dikenal dengan sebutan otonomi khusus (otsus) dan daerah istimewa, sebuah daerah menerima wewenang, lembaga, dan keuangan yang berbeda dengan daerah lain.

KOMPAS/FERGANATA INDRA RIATMOKO
Keistimewaan Yogyakarta – Pengguna jalan melintas di dekat baliho berisi tulisan Sabda Tama dari Raja Keraton Yogyakarta sekaligus Gubernur DI Yogyakarta Sultan Hamengku Buwono X yang dipasang di Titik Nol, Yogyakarta, Rabu (4/7/2012). Sabda tama tersebut berisi penegasan sifat Keistimewaan Yogyakarta.

Fakta Singkat

Wilayah Administrasi Khusus Indonesia

  • Daerah Istimewa Yogyakarta (daerah istimewa)
  • Daerah Khusus Ibukota (DKI) Jakarta (daerah khusus)
  • Nanggroe Aceh Darussalam (daerah istimewa dan otonomi khusus)
  • Papua (otonomi khusus)
  • Papua Barat (otonomi khusus)

Kronologi Otonomi Daerah

1901
Kolonial Belanda menerapkan politik etis di Indonesia
1903
Pemerintah Belanda meluncurkan UU Desentralisasi
1926
Provincie van West Java atau Pasoendan berdiri
1929
Provincie van Oost Java atau Bang Wetan berdiri
1930
Midden-Java atau Kejawen berdiri
1945
Peraturan pertama Indonesia mengatur otonomi daerah tertuang pada UU 1/1945
1974
UU 18/1965 diganti UU 5/1974 yang sentralistis di era Orde Baru.
1999
UU 5/1974 digantikan UU 22/1999 dan UU 25/1999 yang menganut demokrasi lokal di era reformasi
2001

Aceh dan Papua menerima UU otonomi khusus
2006

Diterbitkannya UU Pemerintahan Aceh
2007

UU 29/2007 tentang Pemerintahan DKI Jakarta sebagai Ibu Kota Negara terbit
2012
DIY menerima UU keistimewaan
2021
UU 2/2021 tentang Otsus Papua dikeluarkan bersama ditetapkannya tiga provinsi baru di Papua.

Tak seperti Amerika Serikat yang memberikan keleluasaan dan kewenangan besar kepada semua negara federal untuk menyelenggarakan pemerintahan, desain Indonesia yang tertuang dalam Undang-Undang Dasar 1945, berupaya untuk tetap menjaga wilayah-wilayah yang berbeda latar belakang dalam satu “rumah” besar bernama NKRI. Pemerintah pusat pun harus berkompromi untuk mengakomodir seluruh kepentingan daerah.

Masyarakat Indonesia mengenal adanya keberagaman status daerah di Indonesia mulai dari daerah otonom, daerah istimewa (Yogyakarta, Surakarta, dan Aceh), daerah khusus (DKI Jakarta), dan otonomi khusus (Aceh dan Papua). Bentuk-bentuk daerah ini merupakan desentralisasi kekuasaan yang bertujuan memenuhi kebutuhan masing-masing daerah dengan latar belakang dan kultur yang berbeda. Pola relasi ini lazim terjadi dalam negara kesatuan. Indonesia mempraktikkannya sejak 1950 ketika mengatur Yogyakarta.

Sebagai konsep, desentralisasi tumbuh dan berkembang seiring tuntutan dan kebutuhan negara demokrasi. Gelombang pertama perdebatan desentralisasi mulai ramai di negara-negara berkembang pada tahun 1950-an. Pada periode ini desentralisasi menjadi konsep paling relevan untuk memberdayakan pemerintahan lokal. Konsep desentralisasi terus berkembang dan memasuki gelombang kedua pada akhir tahun 1970-an.

Terdapat berbagai pemahaman terkait desentralisasi. Harry Friedman menyebut desentralisasi adalah asas penyelenggaraan pemerintahan yang dipertentangkan dengan sentralisasi. Desentralisasi menghasilkan pemerintahan lokal sebagai dampak dari pembagian kewenangan dan ruang gerak dari pemerintah pusat.

Menurut Henry Maddick, desentralisasi mencakup dekonsentrasi dan devolusi, merupakan pengalihan kekuasaan secara hukum untuk melaksanakan fungsi yang spesifik maupun residual yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Sementara Mahwood mendefinisikan desentralisasi sebagai pembagian kekuasaan dari pusat dengan kelompok lain yang masing-masing mempunyai wewenang ke dalam suatu daerah tertentu dari suatu negara.

Ahli pertama yang memulai debat terkait desentralisasi asimetris adalah Charles Tarlton dari University of California, Amerika Serikat. Menurutnya, yang membedakan antara desentralisasi biasa (simetris) dengan desentralisasi asimetris (tidak sama/beragam) terletak pada tingkat kesesuaian dan keumuman pada hubungan suatu level pemerintahan dengan sistem politik, pemerintah pusat, maupun antardaerah.

Dapat disimpulkan desentralisasi asimetris merupakan desentralisasi luas mencakup desentralisasi politik, ekonomi, fiskal, dan administrasi, tetapi tidak harus sama untuk semua wilayah negara. Desentralisasi ini mencakup kekhususan daerah masing-masing.

Berbagai aspek bisa menjadi dasar bagi daerah yang menuntut desentralisasi asimetris, seperti pembiayaan, pelayanan publik, regulasi, historis, budaya, dan sebagainya. Konsep ini dapat dijumpai pada sejumlah wilayah dengan otonomi khusus seperti Nanggroe Aceh Darussalam/NAD (UU No. 18/2001), dan Papua (UU No. 21 Tahun 2001).

KOMPAS/WAWAN H PRABOWO

Sejumlah aktifis yang tergabung dalam Front Revolusioner Mahasiswa Papua (FRMP) berunjuk rasa dengan mengusung peti sebagai simbol dari Otonomi Khusus di depan gedung MPR/DPR RI Jakarta (15/8/2005). Mereka menilai pembrian otonomi khusus ke Papua telah gagal dan menuntut revieuw Pepera 1969 dan Pepera Ulang.

Sejarah Otonomi Daerah

Politik etis pada tahun 1900 turut memengaruhi persepsi kolonial Belanda tentang negara jajahan. Pergeseran pandangan ini berdampak pada otonomi dalam perpolitikan Indonesia. Pada masa itu, gagasan desentralisasi atau otonomi daerah tidak bertujuan menyejahterakan masyarakat pribumi, melainkan untuk melanggengkan kekuasaan Belanda.

Pemerintah Belanda meluncurkan Decentralisatie Wet (Undang-Undang Desentralisasi) pada tahun 1903. Undang-undang ini membentuk pemerintahan lokal otonomi di kota. Kebijakan ini dilanjutkan dengan pembaruan undang-undang yang sama pada 1922. Peraturan ini melahirkan Provincie van West Java atau Pasoendan pada 1 Januari 1926.Pembentukan Pasoendan disusul dengan berdirinya Provincie van Oost Java yang sebelumnya disebut Bang Wetan (1 Januari 1929) dan Provincie van Midden-Java yang awalnya disebut daerah Kejawen (1 Januari 1930).

Setelah merdeka, Indonesia tercatat enam kali mengganti undang-undang otonomi daerah. Peraturan pertama yang mengatur otonomi daerah tertuang pada UU Nomor 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Indonesia Daerah. Undang-undang ini dalam perkembangannya diganti UU No. 22/1948 tentang Penetapan Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.

Peraturan terkait otonomi daerah masih mendapat penyesuaian dimulai dari UU No. 1/1957 tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 18/1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, dan UU No. 5/1974 tentang Pemerintahan Daerah. Setelah reformasi, pemerintah mengeluarkan 2 aturan terkait otonomi daerah, yakni UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Peraturan ini kemudian direvisi menjadi UU No. 32/2004 dan UU No. 33/2004.

Perjalanan peraturan otonomi daerah dapat dibagi ke dalam tiga era, yakni awal kemerdekaan, era Orde Baru, dan Era Reformasi. Pada awal kemerdekaan UU 1/1945 hanya mengatur aspek desentralisasi politik dengan sangat terbatas. Perubahan signifikan terjadi ketika UU Tahun 1945 diubah menjadi UU No. 22/1948. UU tahun 1948 ini mengatur hampir seluruh aspek desentralisasi mencakup politik, administratif, finansial, hingga desentraliasi asimetris seperti daerah istimewa.

Situasi politik yang kurang kondusif pada masa itu menghambat penerapan UU No. 22/1948. Namun, proses otonomi daerah justru berkembang semakin demokratis ditandai dengan isi UU No. 1/1957. UU yang disetujui DPR hasil Pemilu 1955 jauh lebih baik meski masih mempertahankan format pemerintahan lokal seperti pada UU 22/1948. Kepala daerah tak lagi diangkat “pusat” berdasarkan rekomendasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), tetapi dipilih langsung.

Menjelang berakhirnya Orde Lama, isi UU No. 1/1957 diganti dengan dengan UU No. 18/1965, yang menurut Prof. Djohermansyah justru mundur karena dalam Pasal 11 sampai Pasal 17 ketentuan pemilihan langsung kepala daerah dihapus. Memasuki masa Orde Baru (Orba), UU 18/1965 diganti UU 5/1974 yang sentralistis. Pada masa Orde Baru, proses demokrasi terutama daerah mengalami kemunduran.

Euforia demokrasi meningkat saat era reformasi. Undang-Undang No. 5/1974 yang sentralistis diganti dengan UU 22/1999 dan UU 25/1999 yang menganut demokrasi lokal. Namun, peraturan ini terlalu jauh melompat dari peraturan sebelumnya sehingga sulit diterapkan. Dua UU terkait otonomi daerah kembali disesuaikan dalam UU 32/2004 dan UU 33/2004.

KOMPAS/MAHDI MUHAMMAD
Lindawati, warga Bireuen, Nanggroe Aceh Darussalam, menerima tiga kali hukuman cambuk di halaman masjid di Desa Kampung Mulia, Kota Banda Aceh, (12/1/2007). Linda beserta salah satu terhukum lainnya, Syaiful Rizal, merupakan terhukum cambuk pertama tahun 2007 karena kasus khalwat (asusila).

Daerah Istimewa

Istilah daerah istimewa pertama kali muncul dalam rancangan “Peraturan tentang Pemerintahan Sementara dari Indonesia” yang dibuat oleh Soepomo-Soebardjo-Maramis. Peraturan ini menjelma menjadi Pasal 18 UUD 1945 yang merupakan peraturan resmi pertama terkait daerah istimewa yang berbunyi:

“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah yang bersifat istimewa.”

Istilah daerah istimewa dijabarkan dalam alinea terakhir penjelasan yang berbunyi, “Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala aturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut”.

Munculnya daerah istimewa merupakan bentuk apresiasi terhadap jasa sejumlah daerah yang langsung menyatakan dukungan setelah Soekarno-Hatta memproklamasikan kemerdekaan Republik Indonesia pada 17 Agustus 1945. Daerah itu, antara lain, Nagari Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman yang menyatakan sebagai bagian dari Republik Indonesia melalui Maklumat Amanat 5 September 1945.

Pernyataan tersebut mempunyai makna besar bagi solidnya Indonesia sebagai negara baru. Nagari Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman sepakat bersatu dan menjadi Daerah Istimewa Yogyakarta. Jasa besar daerah ini menjadi pertimbangan utama pengesahan Undang-Undang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, mulai dari versi awal tahun 1948 hingga versi 2012.

Selain Yogyakarta, Aceh juga diakui sebagai daerah istimewa karena jasanya sebagai pendukung proklamasi pada awal kemerdekaan. Aceh merupakan daerah satu-satunya yang tak mampu ditaklukkan Belanda. Aceh juga memperkokoh Indonesia yang baru lahir dengan menyumbang pesawat Dakota RI-001 Seulawah pada tahun 1948. Status daerah istimewa disandang Provinsi Aceh melalui Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia tahun 1959.

Selain DIY dan Aceh, Surakarta sempat akan menjadi daerah istimewa. Namun, karena tidak ada kata sepakat antara Kasunanan Surakarta, dan Mangkunegaran maka Daerah Istimewa Surakarta tidak pernah terwujud, padahal kedua daerah ini lebih awal dari DIY mengeluarkan dukungan terhadap NKRI melalui maklumat 1 September 1945.

KOMPAS/RIZA FATHONI

Pemandangan Tugu Monas, Jakarta Pusat dan taman Medan Merdeka yang mengelilinginya, Kamis (3/1/2019). Kompleks tugu Monas yang menempati areal seluas 80 hektar selain menjadi lokasi tujuan wisata bersejarah dan monumen ikon di ibukota juga menyediakan ruang terbuka hijau yang menjadi paru-paru kota sebagai penghasil oksigen yang dapat menurunkan emisi gas rumah kaca. Selain itu taman di sekeliling Monas juga menjadi habitat satwa dan resapan air di tengah kepuangan gedung bertingkat.

Daerah Khusus

Memasuki era reformasi, UUD 1945 yang disakralkan oleh Orde Baru untuk pertama kalinya diubah pada 19 Oktober 1999. Perubahan ini mencakup pasal 18 yang berdampak besar terhadap pemerintahan daerah karena aturan terkait otonomi. Secara khusus, pada pasal 18B menyebut pengakuan negara terhadap daerah yang bersifat khusus atau istimewa.

Perubahan UUD 1945 mengubah sistem pemerintahan Indonesia lebih terdesentralisasi. Bergulirnya penerapan otonomi dan desentralisasi sejak tahun 1999 memberi peluang untuk pemekaran daerah. Dampak negatifnya sejumlah daerah yang memiliki karakter khusus terancam lepas dari NKRI.

Otonomi khusus atau desentralisasi asimetris menjadi solusi yang ditawarkan untuk menjaga keutuhan, tetapi tak semua daerah luluh dengan tawaran pemerintah. Timor-Timur menjadi wilayah yang lepas dari NKRI karena menolak otonomi khusus.

Gejolak politik, sosial, ekonomi, dan keagamaan juga terjadi di Aceh. Pada tahun 2001 Aceh memperoleh otonomi khusus dan berganti nama menjadi Nanggroe Aceh Darussalam (UU 18/2001). Pada pelaksanaan UU, otsus Aceh tak berjalan dengan baik karena tingginya konflik bersenjata dan belum selesainya masalah identitas.

Seiring diterbitkannya Undang-Undang Pemerintahan Aceh 11/2006 (UUPA) otsus Aceh menemukan titik idealnya. Transformasi kekuatan GAM ke dalam struktur pemerintahan modern dalam NKRI, menjadi tolak ukur terbesar keberhasilan otsus Aceh.

Sebagai wilayah paling timur Indonesia, Papua juga mengalami gejolak serupa dengan Aceh. Sejak awal berdiri, suara Papua terbelah. Sebagian masyarakat Papua menghendaki bergabung dengan Indonesia, sebagian tidak. Tanggal 1 Mei 1963 tercatat sebagai hari bersejarah integrasi Irian Barat (Papua) ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Selama 30 tahun bergabung dengan NKRI, kesejahteraan masyarakat papua justru semakin miskin padahal Papua memiliki kekayaan alam berlimpah. Sebagai jalan keluar, Presiden Megawati Soekarnoputri juga menandatangani Undang-Undang Otonomi Khusus Papua pada tahun 2001 (UU 21/2001).

Terbitnya UU Otonomi Papua tak lantas menyelesaikan masalah. Uskup terpilih Jayapura, Yanuarius You melihat, sejak 2001 pelaksanaan otsus Papua belum berdampak optimal bagi masyarakat. Pernyataan ini berdasarkan dari rendahnya angka IPM akibat sejumlah faktor, seperti angka kemiskinan tinggi, dan banyak warga tidak bersekolah.

Ketidakpuasan terhadap otsus Papua mendorong pemerintah untuk mengeluarkan Undang-Undang Otonomi Khusus Papua yang baru, yakni Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2021. Peraturan ini keluar bersamaan dengan ditetapkannya tiga provinsi baru di Papua, yakni Papua Pegunungan, Tengah, dan Selatan. Diharapakan UU 2/2021 bisa betul-betul mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat Papua dan menjadi babak baru pembangunan di Papua.

KOMPAS/HERU SRI KUMORO

Para CEO berkunjung ke pembangunan Kantor Kepresiden di Ibu Kota Nusantara (IKN) saat mengikuti rangkaian acara Kompas100 CEO Forum Powered by PLN di IKN, Kabupaten Panajan Paser Utara, Kalimantan Timur, Kamis (2/11/2023).

Selain Aceh dan Papua, Jakarta sebagai ibu kota negara mendapat kekhususan. Pada tahun 1999 Jakarta resmi menyandang sebutan Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota. Sebelumnya, Jakarta disebut dengan nama Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta Raya. Status ini kini menjadi pertanyaan setelah Presiden Jokowi memutuskan untuk memindahkan Ibu Kota Negara (IKN) dari DKI Jakarta ke wilayah Kalimantan Timur (sebagian Kabupaten Penajam Paser Utara dan sebagian Kabupaten Kutai Kartanegara).

RUU tentang Provinsi Daerah Khusus Jakarta yang mengatur kekhususan Jakarta setelah tidak menjadi ibu kota tengah disiapkan. Jakarta disiapkan untuk menjadi pusat perekonomian, bisnis, dan kota global. Sejumlah hal diatur dalam draf RUU, seperti fungsi dan kewenangan Jakarta sebagai pusat perekonomian hingga pengelolaan barang milik negara.

RUU Jakarta ini akan merevisi UU 29/2007 tentang Pemerintahan DKI Jakarta sebagai Ibu Kota Negara. Revisi merupakan mandat dari UU No 3/2022 IKN yang mewajibkan UU ibu kota harus sudah diubah paling lambat dua tahun setelah UU IKN ditetapkan. (LITBANG KOMPAS)

Referensi

Buku
  • Huda, Ni’matul. 2014. Desentralisasi Asimetris dalam NKRI. Bandung: Nusamedia.
Arsip Kompas
  • “Otonomi Daerah dan Otonomi Negara, Visi Pembangunan Masa Depan”. Kompas, 20 Juni 2001, hlm. 5.
  • “Politik Lokal: Otonomi Daerah dari Masa ke Masa”. Kompas, 18 Januari 2006, hlm. 5.
  • “Desentralisasi Asimetris di NAD, Papua, dan DIY”. Kompas, 4 Desember 2008, hlm. 1.
  • “Menakar Otonomi Khusus Aceh dan Papua”. Kompas, 3 Juli 2012, hlm. 6.
  • “Sudah Cukup Mengenalkan Prosedur Demokrasi”. Kompas, 26 Juni 2015, hlm. 73.
  • “Logika Keliru Otda”. Kompas, 25 Januari 2017, hlm. 7.
  • “Langkah Otonomi Daerah 2020”. Kompas, 28 Januari 2020, hlm 6.
  • “Babak Baru Pengelolaan Papua”. Kompas, 30 November 2022, hlm. 2.
  • “Menyoal Kewenangan Otorita dalam Revisi UU IKN”. Kompas, 9 Februari 2023, hlm. 11
  • “RUU Daerah Khusus Jakarta Terus Digodok”. Kompas, 13 Mei 2023, hlm. 12
Internet