Potret Perguruan Tinggi Negeri Berbadan Hukum

Hadirnya perguruan tinggi tidak berdiri dalam koridor pendidikan semata. Dosen sebagai aktor penggerak yang didorong untuk melaksanakan Tridharma, yakni pendidikan, penelitian, dan pengabdian pada masyarakat.

Melalui Tridharma, dosen memiliki tanggung jawab yang begitu luas, yakni menjadi penggerak intelektual sekaligus memberi manfaat bagi masyarakat. Dalam tiga koridor tanggung jawab tersebut, dosen masih dihadapkan pada masalah klasik gaji dan kesejahteraan.

Hal ini tampak dari hasil survei daring yang dipublikasikan oleh The Conversation pada 4 Mei 2023 lalu dengan melibatkan 1.200 dosen aktif di Indonesia sebagai responden. Ditemukan bahwa 42,9 persen dosen hanya menerima pendapatan tetap di bawah Rp 3 juta per bulan, atau sedikit lebih tinggi dari rata-rata Upah Minimum Provinsi (UMP) 2023 di Indonesia sebesar Rp 2,9 juta.

Dosen pun harus mencari sumber-sumber pendapatan alternatif. Sumber tersebut dapat berasal dari honor narasumber, insentif publikasi, hingga honor insidental lainnya. Meski begitu, 53,6 persen reponden mengaku bahwa pemasukan tambahan yang diperoleh tidak mencapai angka Rp 1 juta per bulannya (Kompas, 10/5/2023, “Polemik Gaji Rendah Dosen”).

Tidak hanya untuk biaya hidup harian, sumber-sumber pendapatan alternatif ini juga diperlukan bagi para dosen untuk mendukung giat penelitian dan pengabdian pada masyarakat yang dilakukan.

Pemerintah Indonesia kerap menganaktirikan atau kurang memperhatikan keduanya sehingga dosen-dosen pun kesulitan dalam mengakses pendanaan. Apalagi, dosen dengan status CPNS atau ikatan dengan pemerintah yang paling mengalami kesulitan dan merasakan kegelisahan (Kompas, 3/5/2023, “Membuka Tabir Suram Profesi Dosen”).

Atas situasi tersebut, maka muncul kebijakan transformasi status Perguruan Tinggi Negeri (PTN) menjadi Perguruan Tinggi Negeri-Badan Hukum atau disingkat PTN-BH. Latar belakang kemunculan PTNBH diantaranya didorong oleh berbagai ragam masalah seperti pengaruh pemerintah, akses pendanaan terhadap lembaga, hingga soal kewajiban administratif.

Melalui perubahan bentuk menjadi PTN-BH, diharapkan perguruan tinggi mampu mengurangi ketergantungan pada pemerintah dan mengatasi ragam persoalan, secara khusus masalah pendanaan.

Hadirnya status kelembagaan PTN-BH ditetapkan melalui Undang-Undang (UU) Nomor 12 Tahun 2012 tentang Perguruan Tinggi (UU Dikti). Merujuk pada UU tersebut, pendidikan tinggi adalah jenjang pendidikan setelah pendidikan menengah yang mencakup program diploma, program sarjana, program magister, program doktor, dan program profesi, serta program spesialis, yang diselenggarakan oleh perguruan tinggi berdasarkan kebudayaan bangsa Indonesia.

Sementara itu, PTN sebagai salah satu bentuk dari perguruan tinggi sendiri adalah perguruan tinggi yang didirikan dan/atau diselenggarakan oleh pemerintah. Sementara status kepemilikan PTN-BH sebagai bagian dari PTN adalah milik negara sepenuhnya dan tidak dapat dialihkan baik kepada perseorangan atau swasta.

Mengacu pada Kompaspedia (20/7/2020, “Perguruan Tinggi Negeri Badan Hukum (PTN-BH)”), PTN-BH adalah salah satu dari tiga bentuk pengelolaan PTN lain yang ada di Indonesia saat ini.

Selain PTN-BH, terdapat PTN-Badan Layanan Umum (BLU) dan PTN Satuan Kerja (Satker). Dari ketiga bentuk pengelolaan ini, lembaga PTN-BH memiliki tingkat otonomi tertinggi dan paling penuh dalam mengelola urusan internalnya, baik masalah akademik maupun non-akademik (seperti keuangan dan sumber daya).

Dengan menyandang status PTN-BH, perguruan tinggi akan diberikan sejumlah kewenangan, ciri, dan kepemilikan khusus. Hal-hal ini jugalah yang lantas membedakan PTN-BH dari status lamanya sekaligus status pengelolaan PTN lain. Wewenang dan kepemilikan otonomi PTN-BH demikian termaktub pada Pasal 65 Ayat (3) UU Dikti, terdiri atas:

1. Kekayaan awal berupa kekayaan negara yang dipisahkan kecuali tanah.
2. Tata kelola dan pengambilan keputusan secara mandiri.
3. Unit yang melaksanakan fungsi akuntabilitas dan transparansi.
4. Hak mengelola dana secara mandiri, transparan, dan akuntabel.
5. Wewenang mengangkat dan memberhentikan sendiri dosen dan tenaga kependidikan.
6. Wewenang mendirikan badan usaha dan mengembangkan dana abadi.
7. Wewenang untuk membuka, menyelenggarakan, dan menutup program studi.

Atas berbagai ciri wewenang dan kepemilikan otonomi tersebut, pemerintah Indonesia mengharapkan PTN-BH untuk bergerak dalam koridor pendidikan yang inklusif dan berkualitas. Oleh karenanya, pada Pasal 65 Ayat (4) menegaskan tugas PTN-BH untuk menyelenggarakan fungsi pendidikan tinggi yang dapat terjangkau oleh masyarakat.

Selain itu, mengacu pada otonomi di poin kelima, maka dapat diketahui bahwa status kepegawaian dosen dalam sistem PTN-BH turut mengalami perubahan. Mengacu pada penjelasan Sekretaris Jenderal Kementerian Pendidikan, Kebudayaan, Riset, dan Teknologi (Kemendikbudristek) Ainun Naim dalam Forum Komunikasi Komite Audit PTN BH pada Januari 2020 lalu, PTN-BH bukanlah institusi pemerintah. “Kalau PTN BH mengikuti sistem pemerintah ya tidak bisa maju,” katanya.

Dalam bidang sumber daya manusia, PTN-BH juga melepaskan sistem kepegawaian Pegawai Negeri Sipil (PNS). Tanpa adanya status tersebut, maka dosen secara penuh harus mempertanggung jawabkan kinerjanya terhadap perguruan tinggi.

Tidak seperti PNS, dosen pun akan mendapatkan penilaian dan evaluasi secara periodik. Dengan ketiadaan status PNS ini, Ainun berharap agar PTN-BH dapat mengembangkan hubungan kontraktual yang efisien dan efektif dengan staf pengajarnya.

Terkait pendanaan, meski telah berstatus PTN-BH, perguruan tinggi akan tetap memperoleh bantuan dari pemerintah Indonesia. Persoalan pendanaan PTN-BH ini secara lebih khusus diatur dalam turunan UU, yakni Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 26 Tahun 2015 tentang Bentuk dan Mekanisme Pendanaan Perguruan Tinggi Negeri Badan Hukum. Pada 2020, PP ini kemudian digantikan dengan PP Nomor 8 Tahun 2020.

Bantuan pendanaan yang diberikan oleh pemerintah terhadap PTN-BH merupakan bagian dari 20 persen dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan secara khusus bagi fungsi pendidikan nasional. Bantuan pendanaan ini akan diberikan kepada PTN-BH pada tiap tanggal penganggaran untuk kemudian dikelola secara otonom.

Meski adanya bantuan tersebut, status PTN-BH juga mendorong perguruan tinggi untuk keluar dari ikatan dan ketergantungan dana oleh pemerintah. Dengan keleluasaan yang diberikan untuk mencari dan mengelola sumber-sumber dana, maka dana bantuan dari pemerintah juga berkurang.

Oleh sebab itu, sejumlah dosen justru melihat bahwa hadirnya status PTN-BH menjadi cara pemerintah untuk melepaskan tanggung jawab pembiayaan pendidikan tinggi. Cara ini dilakukan dengan memberikan restu untuk perguruan tinggi menggali pendanaan sendiri dari mahasiswa maupun swasta (Kompas.id, 9/9/2022, “Meraih Otonomi Perguruan Tinggi dengan Status PTN BH”).

Pada titik inilah yang kerap menimbulkan polemik yang menyebabkan PTN-BH justru semakin mendorong perguruan tinggi untuk terfokus pada pencarian dana semata. Dengan berkurangnya alokasi dana, PTN-BH pun harus kian membuka diri terhadap dinamika pasar dalam ikatan sistem liberal. Ambisi akumulasi kapital untuk menutup lubang pendanaan yang selama ini dibantu pemerintah dikhawatirkan menggeser pelaksanaan fungsi mulia Tridharma perguruan tinggi.

Bidang perpajakan juga menjadi salah satu konsekuensi dari perubahan status kelembagaan menjadi PTN-BH. Dengan otonomi dan statusnya yang berbadan hukum, maka secara regulasi PTN tidak lagi tergolong sebagai lembaga nirlaba. Berbagai PTN-BH pun dikukuhkan menjadi Wajib Pajak Badan dan Pengusaha Kena Pajak.

Status PTN-BH tergolong sebagai subjek pajak dalam negeri ditetapkan melalui Surat Edaran Nomor SE-34/PJ/2017 oleh Dirjen Pajak. Melalui surat tersebut dituliskan bahwa PTN-BH tidak memenuhi kriteria unit tertentu dari badan pemerintah yang dikecualikan dari subjek pajak dalam negeri.

PTN-BH dianggap sebagai subjek pajak dalam negeri dalam satu kesatuan lembaganya, dengan mencakup fakultas, jurusan, departemen, dan bagian PTN-BH lain sebagai badan hukum.

Dengan perubahan ini, maka turut berimplikasi pula terhadap status PTN sebagai pemungut pajak menjadi subjek pajak yang lantas akan merubah mekanisme perpajakan di seluruh unit kerja PTN-BH terkait. Pada tahap lebih lanjut, perubahan mekanisme ini berdampak nyata pada sistem pendapatan para dosen.

Paradigma Liberalisasi Pendidikan

Kecenderungan arah liberalisasi perguruan tinggi telah tampak sejak era Orde Baru. Pada tahun 1994, Indonesia bergabung dalam sistem perdagangan global beserta institusi tata kelola global yang mengaturnya, World Trade Organization (WTO).

Keanggotaan dalam WTO lantas ditindaklanjuti dengan diterbitkannya UU Nomor 7 Tahun 1994 tentang Pengesahan Agreement Establishing The World Trade Organization (Persetujuan Pembentukan Organisasi Perdagangan Dunia) yang mengikatkan Indonesia pada seluruh perjanjian multilateral di WTO terkait perdagangan barang, jasa, bahkan hak atas kekayaan intelektual.

Pada tahun 2000, negara-negara anggota WTO meregulasi 12 sektor jasa yang diperdagangkan dalam perjanjian General Agreement on Trade in Services (GATS). Dalam GATS, turut disepakati bahwa pendidikan merupakan salah satu sub-sektor jasa yang diperdagangkan.

Kajian Perguruan Tinggi Berbadan Hukum (PTNBH) yang disusun oleh Aliansi Mahasiswa Peduli Universitas Andalas menilai bahwa implikasi dari hal tersebut jelas, pendidikan tinggi pun diperlakukan sebagai objek liberalisasi selaras dengan prinsip pasar bebas yang diusung GATS.

Indonesia dan negara anggota WTO pun harus membuka akses pasarnya untuk para aktor bisnis asing dan melepaskan pendidikan tinggi domestik ke dalam pasar global. Alhasil, penempatan pendidikan sebagai instrumen komersil membuatnya mengalami komodifikasi. Proyek pendidikan tinggi Indonesia mulai beralih demi keseimbangan pasar (antara permintaan dan penawaran).

 Mengacu pada buku Perguruan Tinggi Bermutu: Paradigma Baru Manajemen Pendidikan Tinggi Menghadapi Tantangan Abad ke-21, upaya liberalisasi dilakukan dengan menghubungkan lulusan perguruan tinggi ke dunia usaha untuk bekerja. Paradigma yang digunakan yakni perguruan tinggi adalah sebuah ruang industri yang memproduksi jasa. Sementara dunia usaha dan industrial merupakan pelanggan dari perguruan tinggi tersebut.

Dengan paradigma demikian, Wardiman Djojonegoro sebagai Menteri Pendidikan dan Kebudayaan (1993–1998) mendorong konektivitas ruang intelektual di perguruan tinggi dengan ruang usaha di dunia kerja. Konektivitas tersebut diwujudkan Wardiman dengan memperkenalkan konsep link-and-match yang menyesuaikan ruang pendidikan dengan dunia usaha.

Meski pada waktu itu belum sempat meluas karena lahirnya era Reformasi, periode ini menjadi salah satu pintu pertama institusi perguruan tinggi membuka diri terhadap pasar dan industri.

Tidak berhenti disitu, pada era Reformasi, Dirjen Pendidikan Tinggi menyusun laporan berjudul Higher Education Reform In Indonesia dalam rangka kerja sama dengan lembaga Bank Dunia. Pada tahun 2002, laporan tersebut diserahkan ke salah satu gugus tugas Bank Dunia bernama Task Force on Higher Education and Society yang memiliki tugas khusus mempelajari dan merumuskan pendidikan tinggi di negara berkembang seperti Indonesia.

Hasilnya, sebagaimana dipaparkan dalam tulisan Dirjen Pendidikan Tinggi pada masa itu, Satryo Soemantri Brodjonegoro, adalah reformasi keuangan dan manajemen pendidikan di Indonesia. Pemerintah Indonesia bertekad untuk menjalankan reformasi keuangan dan kelembagaan di perguruan tinggi, termasuk dengan merubah bentuk institusi, melibatkan kontribusi swasta, melonggarkan regulasi, dan mendorong kontribusi pendanaan dari keluarga mampu.

Konsepsi Otonomi dan Bentuk Badan Hukum Milik Negara (BHMN)

Berbagai dinamika yang telah muncul sejak Orde Baru tersebut didukung oleh satu paradigma, bahwa dalam situasi ekonomi dunia yang liberal, perguruan tinggi perlu bergerak secara mandiri dan turut mengadopsi pengelolaan liberalistik untuk dapat maju. Dengan adopsi paradigma demikian, perguruan tinggi dinilai dapat lebih menjawab tantangan dan tuntutan perubahan kehidupan dari skala lokal hingga global. Atas dasar tersebut, konsepsi otonomi diyakini menjadi jalan terbaik.

Sebagai tindak lanjut, wacana otonomi perguruan tinggi ini mulai diwujudkan pemerintah pada tahun 2000 dengan menetapkan bentuk-bentuk pengelolaan PTN sebagai cikal bakal dari PTN-BH. Sejumlah PTN di Indonesia diberikan otonomi penuh dalam mengelola anggaran rumah tangga dan keuangannya lewat status Badan Hukum Milik Negara (BHMN). Terdapat empat PTN yang secara bersamaan ditetapkan sebagai BHMN, yakni Universitas Indonesia (UI), Universitas Gadjah Mada (UGM), Institut Pertanian Bogor (IPB), dan Institut Teknologi Bandung (ITB).

Sebagai tindak lanjut, wacana otonomi perguruan tinggi ini pun dimuat secara formil lewat UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (UU Sisdiknas). Melalui Pasal 24, UU Sisdiknas mengamanatkan otonomi perguruan tinggi lewat pelaksanaan keilmuan, pengelolaan lembaga secara mandiri, dan kebebasan akademik sebagai solusi untuk maju.

Otonomi dalam pemahaman ini diterjemahkan melalui bentuk badan hukum dimana melalui Pasal 53 dituliskan bahwa lembaga pendidikan berbadan hukum harus dapat mengelola dana secara mandiri demi kemajuan satuan pendidikan itu sendiri. Pada pasal yang sama juga diamanatkan bahwa meski berbentuk badan hukum, perguruan tinggi haruslah tetap memegang prinsip nirlaba.

Pada tahun-tahun selanjutnya, pemerintah menambahkan PTN berstatus BHMN. Pada 2003, jumlah PTN-BHMN bertambah menjadi lima dengan penetapan Universitas Sumatera Utara (USU). Kemudian diikuti kembali dengan bergabungnya Universitas Pendidikan Indonesia (UPI) pada 2004. Terakhir, pemerintah Indonesia menetapkan Universitas Airlangga (Unair) sebagai PTN-BHMN ketujuh pada 2006.

Pada tahun 2009, bentuk BHMN digantikan dengan Badan Hukum Pendidikan (BHP) sesuai dengan UU Nomor 9 Tahun 2009 tentang Badan Hukum Pendidikan. Secara otomatis, ketujuh PTN-BHMN pun berubah statusnya menjadi PTN-BHP. UU BHP ini mengharuskan agar semua lembaga pendidikan Indonesia baik jenjang pendidikan dasar hingga tinggi, baik swasta maupun negeri harus berstatus “badan hukum.”

Buku Melawan Liberalisme Pendidikan oleh Darmaningtyas, dkk menyatakan bahwa UU BHP melegalkan liberalisasi pendidikan. Tak hanya itu, bentuk BHP ini juga mengkomodifikasi berbagai tingkatan pendidikan. Atas kebijakannya demikian, UU BHP pun membuahkan kontroversi sehingga diajukan ke Mahkamah Konstitusi (MK).

Dalam pengujian yuridisnya (judicial review), hakim-hakim MK pun memutuskan bahwa UU BHP inkonstitusional sehingga harus dibatalkan. Keputusan ini tertuang lewat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 11-14-21-126-136/PUU-VII/2009 tanggal 31 Maret 2010. Sebagai tindak lanjut, pemerintah pun mengeluarkan PP Nomor 66 Tahun 2010 yang meniadakan status PTN-BHP dan mengembalikan seluruh perguruan tinggi BHMN menjadi perguruan tinggi yang diselenggarakan oleh pemerintah.

Ditetapkan pula bahwa masa transisi tersebut harus sudah selesai pada tahun 2013 atau tiga tahun setelah diundangkannya PP tersebut. Untuk menyelesaikan masa transisi tersebut, Presiden secara langsung juga mengeluarkan Peraturan Presiden (Perpres). Termasuk dalam perguruan tinggi BHMN yang masa transisinya diatur oleh Perpres adalah UPI dan ITB.